7月11日,中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會(huì)主任習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議,審議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見(jiàn)》,提出要立足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時(shí)期,完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控,逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度。
基本含義
1、能耗“雙控”。能耗“雙控”是指實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)。我國(guó)從“十一五”開(kāi)始實(shí)行能耗強(qiáng)度控制,從“十三五”實(shí)施能耗“雙控”,能耗“雙控”考核結(jié)果是各省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。能耗“雙控”制度作為節(jié)能工作的核心制度,推動(dòng)了能源利用效率大幅提升,減緩了能源消費(fèi)增速,2012年以來(lái),全國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低26.4%,年均下降3.3%,相當(dāng)于節(jié)約和少用14億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,有力支撐了碳排放強(qiáng)度下降,對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展起到了積極推動(dòng)作用?!笆奈濉币詠?lái),能耗“雙控”制度進(jìn)一步完善,強(qiáng)化能耗強(qiáng)度降低約束性指標(biāo)管理,有效增強(qiáng)能源消費(fèi)總量管理彈性,新增可再生能源和原料用能不納入考核,加強(qiáng)能耗“雙控”政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接。
2、碳排放“雙控”。碳排放“雙控”是指實(shí)行碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)。我國(guó)從“十二五”開(kāi)始初步實(shí)施了碳排放強(qiáng)度控制,碳排放強(qiáng)度控制促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化,及對(duì)外承諾的應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2020年全國(guó)碳排放強(qiáng)度比2015年降低18.8%,比2005年降低48.4%,超過(guò)了向國(guó)際社會(huì)承諾的40%—45%的目標(biāo),基本扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長(zhǎng)的局面。
碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提出后,國(guó)家明確提出,要?jiǎng)?chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。這是黨中央立足國(guó)家發(fā)展實(shí)際,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型作出的重大制度設(shè)計(jì),碳排放“雙控”將成為未來(lái)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核的重要制度。
3、兩者的聯(lián)系和區(qū)別。能源消費(fèi)總量是指生產(chǎn)和生活所消費(fèi)的一次能源或二次能源的總和。二氧化碳排放總量是指化石能源燃燒活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程產(chǎn)生的二氧化碳排放。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的聯(lián)系:
一是二者都對(duì)化石能源消費(fèi)形成制約。碳排放的主要來(lái)源是化石能源使用過(guò)程,目前我國(guó)能源消費(fèi)的主體仍是化石能源,因此限制能源消費(fèi)量也將較大程度上限制碳排放量。
二是二者都旨在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。節(jié)能是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針,是解決能源環(huán)境問(wèn)題的有效途徑,是推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的重要抓手??刂铺寂欧攀菓?yīng)對(duì)全球氣候變化的關(guān)鍵措施,也是破解資源環(huán)境約束突出問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的區(qū)別:
一是最初的能源“雙控”對(duì)非化石能源消費(fèi)也有限制,但碳排放“雙控”對(duì)不產(chǎn)生碳排放的非化石能源消費(fèi)沒(méi)有限制;
二是能耗“雙控”僅考慮不同化石能源的熱值差異,碳排放“雙控”還考慮不同化石能源的碳排放因子差異;
三是碳排放“雙控”對(duì)非能源活動(dòng)(如水泥熟料生產(chǎn)等)也有限制,但能耗“雙控”則沒(méi)有。
未來(lái)挑戰(zhàn)
現(xiàn)階段,“雙碳”工作還處于起步階段,碳排放統(tǒng)計(jì)核算等碳排放“雙控”的基礎(chǔ)和條件還比較薄弱,能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。
“能耗雙控”向“碳雙控”轉(zhuǎn)變,面臨著一系列的重大挑戰(zhàn)。
1、“碳雙控”政策能否延續(xù)“能耗雙控”政策的做法
由于目前事實(shí)上已經(jīng)存在著“能耗雙控”和“碳強(qiáng)度”兩套機(jī)制,因此表面上看,從“能耗雙控”向“碳雙控”的過(guò)渡似乎順理成章,并不存在太大的難度。
然而,從技術(shù)層面來(lái)看,由于二氧化碳排放的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)還存在較大的困難,目前試圖通過(guò)直接計(jì)算各地二氧化碳排放來(lái)進(jìn)行“碳雙控”考核的條件,還遠(yuǎn)未成熟。
與此同時(shí),在政策層面“能耗雙控”所采取的各項(xiàng)約束措施相比“碳雙控”更為嚴(yán)格,“碳雙控”政策要想仿效“能耗雙控”政策的做法,在實(shí)際操作上仍存在不小的困難。
2、中央和地方如何確定“碳雙控”的目標(biāo)和責(zé)任
我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)差異大,各地的資源稟賦、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等存在明顯不同,碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)顯然不能“一刀切”。
如果“碳雙控”目標(biāo)不能,也不應(yīng)采取已有的層層分解的方法,那么如何確定各地在“碳雙控”中的目標(biāo)和責(zé)任?中央又怎樣把相應(yīng)的責(zé)任落實(shí)到地方呢?
在未來(lái)的“碳雙控”政策中,中央和地方的目標(biāo)和責(zé)任究竟應(yīng)做出怎樣地劃分和確定?中央到地方的政策實(shí)施機(jī)制又應(yīng)如何做出相應(yīng)的調(diào)整?
3、“碳雙控”和“能耗雙控”政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員如何實(shí)現(xiàn)有效配合
在中央層面,國(guó)家發(fā)展改革委的環(huán)資司主要負(fù)責(zé)“能耗雙控”工作的開(kāi)展,從國(guó)家發(fā)展改革委轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部的應(yīng)對(duì)氣候變化司則承擔(dān)推進(jìn)全國(guó)碳交易、“碳強(qiáng)度”考核等各項(xiàng)工作。
在地方層面,類(lèi)似地由發(fā)展改革和生態(tài)環(huán)境部門(mén)分別負(fù)責(zé)“能耗雙控”政策和“碳雙控”政策,“發(fā)改系統(tǒng)”的環(huán)資部門(mén)和“生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)”的氣候部門(mén)承擔(dān)的職能和發(fā)揮的作用高度相關(guān)。
因此,要實(shí)現(xiàn)從“能耗雙控”向“碳雙控”的轉(zhuǎn)變,相關(guān)政府部門(mén)的調(diào)整是關(guān)鍵。
4、“碳雙控”政策如何銜接“碳交易”“碳稅”等市場(chǎng)手段
未來(lái)“碳雙控”政策的設(shè)計(jì)必然面臨著如何與“碳交易”“碳稅”等市場(chǎng)手段有效銜接的要求。
根本上看,“碳雙控”領(lǐng)域必須直面如何有效發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的挑戰(zhàn)。
5、“碳雙控”政策如何應(yīng)對(duì)國(guó)外的氣候政策
隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化氛圍不斷升溫,各國(guó)紛紛出臺(tái)相關(guān)政策。一些發(fā)達(dá)國(guó)家為推動(dòng)碳減排、保護(hù)本國(guó)企業(yè),日益傾向采取碳邊境調(diào)節(jié)稅等手段促使全球形成最低碳價(jià),而那些沒(méi)有采取碳定價(jià)機(jī)制的國(guó)家的出口將不得不遭受損失。
未來(lái)幾年,中國(guó)的出口商品很有可能被發(fā)達(dá)國(guó)家征收相關(guān)的碳邊境調(diào)節(jié)稅,考慮到外貿(mào)在我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)中的重要地位,這將會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。
因此,未來(lái)中國(guó)“碳雙控”政策的制定,必須考慮到國(guó)外形勢(shì)變化的挑戰(zhàn),要提前設(shè)想如何應(yīng)對(duì)其他國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的新氣候政策。
重大利好
利好一:積極擴(kuò)大全國(guó)性碳交易市場(chǎng)的范圍和作用。
在 “十四五”時(shí)期,應(yīng)在發(fā) 電行業(yè)碳市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)上,逐步將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造 紙、國(guó)內(nèi)民用航空等高耗能高排放行業(yè)盡快納入全國(guó)性碳市場(chǎng)。在 “十五五”時(shí)期, 可以考慮采納類(lèi)似的 “萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)”,將一定碳排放規(guī)模以上的重點(diǎn)單位 納入到全國(guó)碳市場(chǎng)中,從而保證全國(guó)范圍的二氧化碳排放量總體可控,保證實(shí)現(xiàn)到 2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo),同時(shí)到 2030 年實(shí)現(xiàn)擁有運(yùn)行良好、覆蓋范圍廣、實(shí)際成效顯著、較為成熟穩(wěn)定的全國(guó)性碳市場(chǎng)的目標(biāo)。
利好二:逐步強(qiáng)化 “碳稅” “碳標(biāo)準(zhǔn)”等手段的作用。
“十四五”時(shí)期應(yīng)逐步將 “能耗雙控”轉(zhuǎn)化為 “能源統(tǒng)計(jì)的碳雙控”,直接用 “碳雙控”進(jìn)行考核,二氧化碳 排放主要根據(jù)能耗統(tǒng)計(jì)來(lái)加以間接推算。此外,根據(jù)發(fā)改部門(mén)出臺(tái)的 《高耗能行業(yè) 重點(diǎn)領(lǐng)域能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平 ( 發(fā)改產(chǎn)業(yè) 〔2021〕1609 號(hào)) 》,可以轉(zhuǎn)化為相關(guān) 行業(yè)的碳配額發(fā)放依據(jù),加快將高耗能行業(yè)納入碳市場(chǎng)的步伐?!笆逦濉睍r(shí)期,隨 著碳交易市場(chǎng)的擴(kuò)大和成熟,以及 “碳稅” “碳標(biāo)準(zhǔn)”等其他舉措的引入, “碳雙 控”目標(biāo)取消層層分解指標(biāo)的考核方式。
利好三:完善 “碳雙控”政策的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置。
目前,國(guó)家發(fā)展改革委環(huán)資司承擔(dān)著全國(guó)碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的具體工作,行政資源需要進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時(shí),實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵是加快能源轉(zhuǎn)型,僅有發(fā)展改革委環(huán)資司和生態(tài)環(huán)境部氣候司的參與,仍顯不足。有鑒于此,可以考慮將環(huán)資司和氣候司整合后轉(zhuǎn)隸 到國(guó)家能源局之下,國(guó)家能源局加掛“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化局”的牌子,這樣一方面 體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)碳達(dá)峰碳中和工作的重視,由副部級(jí)的單位來(lái)配合全國(guó)碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組,具體負(fù)責(zé)推進(jìn)全國(guó)“雙碳”領(lǐng)域的工作。另一方面相應(yīng)機(jī)構(gòu)也大大得到加強(qiáng),能源、氣候、環(huán)境三方面的力量可以有效整合,有利于加強(qiáng)相互之間的配合,更好地開(kāi)展相關(guān)的工作。
利好四:構(gòu)建激勵(lì)相容的環(huán)境,激發(fā)各地開(kāi)展 “碳雙控”工作的積極性。
要讓地方在“雙碳”領(lǐng)域主動(dòng)作為,就必須形成激勵(lì)相容的大環(huán)境,使得地方能夠在低碳發(fā)展中得到收益,這里的關(guān)鍵是要合理劃分中央和地方在“碳雙控”領(lǐng)域的責(zé)權(quán),充分發(fā)揮出中央和地方兩個(gè)積極性。在中央層面,要通過(guò)全國(guó)性碳市場(chǎng)管住那些二氧化碳排放的重點(diǎn)單位。地方政府之所以對(duì)低碳發(fā)展缺乏積極性,根本原因是可能對(duì)其招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不利影響。為了消除地方政府在“雙碳”領(lǐng)域的“逐底式”競(jìng)爭(zhēng),中央政府要統(tǒng)一把重點(diǎn)企業(yè)納入到全國(guó)性碳市場(chǎng),這就意味著為地方政府劃了一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)底線。只要是碳排放的重點(diǎn)企業(yè),無(wú)論到什么地方,都會(huì)面臨著全國(guó)性碳市場(chǎng)的同樣約束,很大程度上可以消除地方政府在低碳領(lǐng)域開(kāi)展逐底競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。
在地方層面,要讓地方能在自身的低碳發(fā)展中得到具體的收益,從而產(chǎn)生相應(yīng)的激勵(lì)。地方政府可以通過(guò)探索低碳地區(qū)試點(diǎn)、開(kāi)設(shè)地方碳賬戶(hù)、設(shè)立地方碳交易市場(chǎng)、開(kāi)征地方碳稅等一系列舉措,將轄區(qū)內(nèi)全國(guó)性碳市場(chǎng)未覆蓋到的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和廣大民眾的碳減排積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái),與此同時(shí)地方政府也獲得了地方碳稅、地方碳交易等相應(yīng)的收益。此外,中央政府也可以對(duì)低碳發(fā)展較好的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和實(shí)施政策優(yōu)惠,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方在“碳雙控”領(lǐng)域的積極性。
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